ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ

Στους δήμους που έχουν υπερβολικό δανεισμό ή άλλα χρέη εισάγεται διαδικασία εξυγίανσης βάσει ειδικού προγράμματος στην οποία συμμετέχουν είτε με απόφαση του Συμβουλίου τους είτε με απόφαση της Ειδικής Επιτροπής που αποφασίζει βάσει αντικειμενικών κριτηρίων. Με την υπαγωγή στο πρόγραμμα τίθενται αυστηρά όρια στον δανεισμό, απαγορεύονται οι προσλήψεις και περιορίζεται η χρηματοδότηση για επενδύσεις ώστε να χρηματοδοτηθεί η αποπληρωμή των χρεών με τη συνδρομή ειδικού λογαριασμού που δημιουργείται για τον σκοπό αυτό στο πλαίσιο συγκεκριμένου χρονοδιαγράμματος.
Ταυτόχρονα, διενεργούνται τακτικοί έλεγχοι, ώστε να εξασφαλίζεται η αποτελεσματική υλοποίηση του προγράμματος εξυγίανσης.
Με τον τρόπο αυτό αντιμετωπίζονται τυχόν προβλήματα υπερχρεωμένων δήμων που συνενώνονται με οικονομικά υγιείς δήμους. Στην περίπτωση αυτή το πρόγραμμα εφαρμόζεται όχι για το σύνολο του «καλλικράτειου» δήμου αλλά για τον συγκεκριμένο δήμο που είναι υπερχρεωμένος. Σε αυτό μπορούν να συμμετάσχουν δήμοι, δημοτικές ενότητες που συνενώνονται και περιφέρειες έπειτα από σχετικό αίτημα τους. Συστήνεται Ελεγκτική Επιτροπή που αποτελείται από σύμβουλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ο οποίος είναι και πρόεδρος της τον γενικό διευθυντή Τοπικής Αυτοδιοίκησης του υπουργείου Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης κα ι ένα ν εκπρόσωπο της ΚΕΔΚΕ ή της περιφέρειας η οποία είναι αρμόδια για τη διαχείριση του προγράμματος εξυγίανσης. Απαιτείται η απόφαση των 3/5 του Δημοτικού Περιφερειακού Συμβουλίου για την υπαγωγή στο πρόγραμμα. Βασική προϋπόθεση για την ένταξη στο πρόγραμμα εξυγίανσης είναι οι ετήσιες υποχρεώσεις σε τοκοχρεολύσια να υπερβαίνουν συγκεκριμένο ποσοστό των τακτικών εσόδων ή το συνολικό χρέος να υπερβαίνει συγκεκριμένο ποσοστό των συνολικών εσόδων. Ακολουθεί εκτίμηση από ορκωτούς ελεγκτές και ο δήμος/περιφέρεια εκπονεί συγκεκριμένο πρόγραμμα εξυγίανσης με μέτρα, δράσεις και χρονοδιάγραμμα. Σε εξαιρετικές περιπτώσεις μπορούν να ενταχθούν υποχρεωτικά δήμοι/περιφέρειες ύστερα από έλεγχο που ξεκινά από τη Διεύθυνση Οικονομικών ΟΤΑ του υπουργείου Εσωτερικών.

Κάθε δήμος εκπονεί Τετραετές Επιχειρησιακό Πρόγραμμα (ΤΕΠ), το οποίο εξειδικεύεται κατ’ έτος σε Ετήσιο Πρόγραμμα Δράσης (ΕΠΔ) και ετήσιο προϋπολογισμό. Το Τεχνικό Πρόγραμμα καταρτίζεται και υποβάλλεται μαζί με το ΕΠΔ, αποτελεί μέρος του και επισυνάπτεται ως παράρτημα σε αυτό.
Έως τις 30 Σεπτεμβρίου κάθε έτους ολοκληρώνονται οι διαδικασίες για τη σύνταξη προσχεδίου του ΕΠΔ και του προϋπολογισμού, καθώς και οι διαδικασίες διαβούλευσης. Σε ειδικό παράρτημα του προϋπολογισμού αναφέρονται οι δράσεις που αφορούν στους δήμους που συγκροτούν τον νέο «καλλικράτειο» δήμο, καθώς και στα νομαρχιακά διαμερίσματα, συμπεριλαμβανομένων των έργων και των υπηρεσιών τους. Τα ποσοστά κατανομής των πόρων που αφορούν στα νομαρχιακά διαμερίσματα καθορίζονται με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και γνώμη της ΚΕΔΚΕ.
Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται ότι στους μεγαλύτερους δήμους δεν πρόκειται να «αδικηθούν» ως προς την κατανομή των πόρων οι μικρότεροι που συνενώνονται.
Ο προϋπολογισμός το ετήσιο πρόγραμμα δράσης η εισηγητική έκθεση της οικονομικής επιτροπής και οι αποφάσεις του Δημοτικού Συμβουλίου που αφορούν την επιβολή των φόρων, τελών, δικαιωμάτων και εισφορών υποβάλλονται στον ελεγκτή Νομιμότητας για έλεγχο. Αν διαπιστωθούν παρατυπίες ο ελεγκτής Νομιμότητας καλεί το Δημοτικό Συμβούλιο να αναμορφώσει κατάλληλα τον προϋπολογισμό μέσα σε προθεσμία είκοσι (20) ημερών. Η ταμειακή λειτουργία των δήμων διεξάγεται από ειδική υπηρεσιακή μονάδα, που αποτελεί μέρος της οικονομικής υπηρεσίας και συνιστάται με τον Οργανισμό Εσωτερικής Υπηρεσίας (ΟΕΥ). Η Οικονομική Επιτροπή υποβάλλει στο Δημοτικό Συμβούλιο τριμηνιαία έκθεση για τα αποτελέσματα εκτέλεσης του προϋπολογισμού, η οποία και αναρτάται στην ιστοσελίδα του δήμου. Στην έκθεση συμπεριλαμβάνεται και η άποψη της μειοψηφίας.

Στο πρώτο τρίμηνο. Στους προϋπολογισμούς των νέων δήμων που θα προκύψουν από τις συνενώσεις εγγράφονται υποχρεωτικά όλες οι υποχρεώσεις και οι απαιτήσεις των συνενούμενων δήμων ή κοινοτήτων. Μέχρι την κατάρτιση και ψήφιση του προϋπολογισμού του νέου δήμου, που γίνεται το αργότερο εντός του πρώτου τριμήνου του 2011, εκτελούνται οι προϋπολογισμοί των συνενούμενων δήμων ως προϋπολογισμοί του.
Οι νέοι δήμοι καταρτίζουν το επιχειρησιακό πρόγραμμα έως τις 30/9/2011. Μέχρι τις 28/2/2011 πρέπει να έχει ολοκληρωθεί η απογραφή των πάσης φύσεως περιουσιακών στοιχείων, απαιτήσεων και υποχρεώσεων του νέου δήμου, καθώς και των διαθέσιμων χρηματικών μέσων. Αντίστοιχες είναι οι διαδικασίες και στις νεοσυσταθείσες περιφέρειες. Στους προϋπολογισμούς των περιφερειών εγγράφονται υποχρεωτικά όλες οι υποχρεώσεις και οι απαιτήσεις των συνενούμενων νομαρχιών. Μέχρι την κατάρτιση και ψήφιση του προϋπολογισμού της περιφέρειας που γίνεται το αργότερο εντός του πρώτου τριμήνου του 2011, εκτελούνται οι προϋπολογισμοί των συνενούμενων νομαρχιών ως προϋπολογισμοί της. Έως την οριστική εναρμόνιση των ορίων ευθύνης των ΔΟΥ με τα όρια των νέων ΟΤΑ, αρμόδια για καθεμία από αυτές είναι η ΔΟΥ που εξυπηρετούσε την πρώην νομαρχιακή αυτοδιοίκηση, η οποία ορίζεται ως έδρα της.

Σε 1,8 δισ. ευρώ ετησίως υπολογίζει η κυβέρνηση την εξοικονόμηση χρημάτων από την εφαρμογή του «Καλλικράτη», όπως φαίνεται και από τους σχετικούς αναλυτικούς πίνακες που δείχνουν τα οφέλη σε κάθε τομέα χωριστά. Στο ποσό αυτό, μάλιστα, δεν υπολογίζεται η μείωση που προκύπτει από τη μείωση των υπαλλήλων ορισμένου χρόνου και των συμβασιούχων έργου.
Το ίδιο αισιόδοξες είναι οι εκτιμήσεις του υπουργείου Εσωτερικών και για την αύξηση των εσόδων. Χαρακτηριστικό είναι ότι η απόκλιση μεταξύ βεβαιωθέντων και εισπραχθέντων εσόδων των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ είναι σήμερα στο 10%.
Βασική αιτία αυτής της απόκλισης είναι η αδυναμία του μηχανισμού είσπραξης αλλά και βεβαίωσης των τοπικών φορολογικών εσόδων από πολλούς ΟΤΑ. Για το 2010, μάλιστα, αναμένεται να φτάσει τα 840 εκατ. ευρώ. Το ποσό αυτό μαζί με τη διαφυγή φορολογητέας ύλης, σύμφωνα με συντηρητικούς υπολογισμούς, θα φθάσει το 1 δισ. ευρώ.
Το μεγάλο στοίχημα, ωστόσο, του «Καλλικράτη» και η εκτιμώμενη μεγάλη συνεισφορά του στην οικονομία της χώρας θα αναδειχθούν σε μεσομακροπρόθεσμο ορίζοντα.

Με υποθηκευμένα έσοδα που αγγίζουν ακόμη και το 100% των μηνιαίων τακτικών απολαβών τους λειτουργεί σήμερα η μεγάλη πλειονότητα των ΟΤΑ (δύο στους τρεις δήμους), γεγονός που τους εξωθεί σε μαζική δανειοδότηση με επαχθείς όρους. Το μίγμα των οικονομικών των ΟΤΑ μοιάζει... εκρηκτικό. Η λύση αναμένεται να δοθεί με τη δραστική μείωση του αριθμού τους, όμως οι ειδικοί εκφράζουν φόβους ότι δανειακές και ταμειακές υποχρεώσεις των σημερινών ΟΤΑ θ' αποτελέσουν το φάντασμα που για δεκαετίες θα κυνηγάει τον... Καλλικράτη. Σύμφωνα με έγκυρα στοιχεία , τα ταμεία των δήμων βρίσκονται σε απελπιστική κατάσταση. Όχι μόνο επειδή μειώθηκε το 10% (τους τρεις πρώτους μήνες του έτους έφτασε ακόμη και το 35%) των εσόδων τους από τον κρατικό κορβανά, αλλά και διότι η πάγια τακτική να μη λογοδοτούν για τον τρόπο με τον οποίο επέλεγαν να ξοδεύουν χρήματα είχε δημιουργήσει επί δεκαετίες κλίμα κατάλληλο για εύκολη εκτροπή σε δανεισμό. Σήμερα οι Δήμοι Πειραιά, Φυλής, Ασπροπύργου, Παλλήνης, αλλά και του Αγίου Κωνσταντίνου χρωστούν σε δανειολήπτες το 100% των εσόδων τους. Τουλάχιστον 50 δήμοι χρωστούν το 50% των εσόδων τους, ενώ 20 δήμοι πρέπει να δώσουν αμέσως στο γκισέ της τράπεζας το 60% των μηνιαίων εσόδων τους. Αν αποδεχτούμε την άποψη των ειδικών για τα οικονομικά των ΟΤΑ που υποστηρίζουν ότι ένας δήμος που υποθηκεύει το 20% των εσόδων του για ν' αποπληρώνει τα δάνεια του, με μαθηματική ακρίβεια οδηγείται σε λουκέτο, τότε μπορούμε με βεβαιότητα να πούμε ότι η Αυτοδιοίκηση που όλοι ξέραμε μέχρι χθες έκανε τον κύκλο της! Από τα στοιχεία συνάγεται το συμπέρασμα ότι οι περισσότεροι δήμοι προσφεύγουν για δανεισμό στο Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων επειδή μπορεί μεν να δανείζονται με υψηλότερα επιτόκια (με 6%, ενώ οι εμπορικές Τράπεζες δίνουν με 4% και η Ευρωπαϊκή Τράπεζα με 2%), αλλά είναι το μοναδικό Ταμείο που -μέχρι πρότινος τουλάχιστον-δεν παρακρατούσε (δεν υποθήκευε δηλαδή) τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους κάθε δήμου. Πόρους που αντιστοιχούν και στο μόνο πάγιο και σταθερό έσοδο με το οποίο κυρίως πληρώνονται οι εργαζόμενοι του κάθε δήμου. Όλες οι υπόλοιπες τράπεζες που δανείζουν στους ΟΤΑ παρακρατούν άμεσα τους ΚΑΠ προκειμένου να εξυπηρετηθούν τα δάνεια.

Δανείζονται εύκολα; Η απάντηση έρχεται από τον Γιάννη Μουράτογλου, υπεύθυνο για τα οικονομικά των ΟΤΑ στην ΚΕΔΚΕ: «Κάθε φορά που ο εκάστοτε δήμαρχος... ζορίζεται, το δάνειο φαντάζει ως μοναδική λύση και λαμβάνεται με την αυξημένη πλειοψηφία του δημοτικού συμβουλίου. Σήμερα ουδείς γνωρίζει τον ακριβή αριθμό των χρεωμένων δήμων, ούτε επίσης και το συνολικό ποσό δανεισμού». Στο χορό του δανεισμού μπήκαν ακόμη ευκολότερα οι δήμοι που αναμένεται να καταργηθούν. Στο εύλογο ερώτημα πώς αντεπεξέρχεται στις οικονομικές υποχρεώσεις του ένας δήμος που πρέπει να καταβάλλει το 60% των μηνιαίων τακτικών εσόδων του προκειμένου να αποπληρώνει δάνεια, ο κ. Μουράτογλου απαντάει ότι «παλαιότερα οι δήμοι κέρδιζαν αρκετά χρήματα από το 2% επί του τέλους των παρεπιδημούνταν. Αυτό περιορίστηκε στο 0,5%, ουδείς δήμος μπαίνει στον κόπο να το μαζέψει αφού τα ποσά είναι πλέον ευτελή και ο εισπρακτικός μηχανισμός στοιχίζει πολλά περισσότερα».

Ελέγχονται οι ΟΤΑ; Η απάντηση είναι «δαιδαλώδης». Η αποστολή των οικονομικών στοιχείων των δήμων από τις περιφέρειες προς το υπουργείο Εσωτερικών δεν είναι υποχρεωτική, αν και προβλέπεται από το άρθρο 165 του Ν. 3463/2006. Όμως με την εφαρμογή -από τον Ιούλιο του 2005- του Προληπτικού Ελέγχου από το Ελεγκτικό Συνέδριο, το εν λόγω άρθρο δεν εξυπηρετεί πλέον τη σκοπιμότητα του ελέγχου της διαχείρισης και νομιμότητας των οικονομικών των δήμων αλλά υποστηρίζει απλώς τη δημιουργία βάσης δεδομένων (ένα είδους αρχείου, δηλαδή) για τα οικονομικά στοιχεία των ΟΤΑ. Απώτερος στόχος της προσπάθειας ήταν η αποτελεσματικότερη άσκηση πολιτικής για την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Την υποχρέωση να υποβάλλουν ισολογισμούς είχαν και έχουν οι δήμοι άνω των 5.000 κατοίκων. Αυτοί είναι 489 (από τους 1.034 συνολικά) και από αυτούς οι συνεπείς είναι οι 217. Εξ αυτών η μεγάλη πλειονότητα παρουσιάζει ισοσκελισμένους ισολογισμούς, ενώ είναι πραγματικά λίγοι εκείνοι που καταφέρνουν να κλείσουν τη χρονιά με θετικό πρόσημο.

Όπως έχει εξηγήσει στο παρελθόν ο υπουργός Εσωτερικών Γιάννης Ραγκούσης, οι πόροι των νέων δήμων θα βασίζονται κυρίως στο φόρο εισοδήματος και τα τέλη κυκλοφορίας, ενώ θα συνδεθούν και με ποσοστό επί του ΦΠΑ, ώστε και τα οικονομικά των ΟΤΑ να ενισχυθούν, αλλά και να καταπολεμηθεί η φοροδιαφυγή. Όσο για τις παλαιές οφειλές, αυτές θα διευθετηθούν σε βάθος χρόνου.
Επιπλέον οι πόροι της Αυτοδιοίκησης θα στηριχθούν σε ακόμη τρεις πυλώνες:
1. Στο πρόγραμμα Διοικητική Μεταρρύθμιση (οι πόροι του ΕΣΠΑ που έχει στη διαχείρισή του το υπουργείο, ύψους περίπου 650 εκατ. ευρώ) που αναθεωρείται για να προσαρμοστεί στις ανάγκες της Νέας Αρχιτεκτονικής.
2. Στη χρηματοδότηση του κόστους για την πρόσληψη ειδικού επιστημονικού προσωπικού (μηχανικοί, οικονομολόγοι, νομικοί κ.α.) που είναι απαραίτητο για την προβλεπόμενη στελέχωση των υπηρεσιών των ΟΤΑ και το οποίο παραμένει στους ΟΤΑ για τουλάχιστον 10χρόνια.
3. Στην καθιέρωση ενός μεγάλου αναπτυξιακού προγράμματος τουλάχιστον ισοδύναμου του σημερινού προγράμματος για την Αυτοδιοίκηση.

Το χωροταξικό, τα οικονομικά, η έλλειψη αναπτυξιακού προσανατολισμού αλλά και η διάψευση των προσδοκιών για ουσιαστική αποκέντρωση των κρατικών αρμοδιοτήτων θα είναι τα σημεία στα οποία η αντιπολίτευση εστιάζει κυρίως την κριτική της για τη νέα διοικητική δομή της χώρας, τον «Καλλικράτη».
Το νομοσχέδιο, που δόθηκε ήδη στα προεδρεία της ΚΕΔΚΕ και της ΕΝΑΕ και βρίσκεται στα χέρια πολλών αυτοδιοικητικών στελεχών (προκειμένου να διατυπωθούν οι πρώτες παρατηρήσεις), έχει προκαλέσει ενστάσεις. Οι διαφωνίες στην αντιπολίτευση καταγράφονται ενώ όλα πρόκειται να κριθούν τις επόμενες ημέρες, όταν πλέον π αποτύπωση και της χωροταξικής κατανομής των νέων δήμων θα δοθεί στη δημοσιότητα. Ποια όμως είναι τα σημεία που εκ πρώτης δέχονται την κριτική της αντιπολίτευσης;

Για το δεύτερο βαθμό της αυτοδιοίκησης, τους μελλοντικούς αιρετούς περιφερειάρχες, η διάψευση των προσδοκιών είναι ακόμη πιο εμφανής. Συγκεκριμένα, οι «γαλάζιοι» νομάρχες κρίνουν ότι «το νομοσχέδιο που εδόθη είναι ένα κείμενο στο οποίο καθίσταται σαφές ότι οι νέοι αιρετοί δεν θα διαφοροποιούνται καθόλου από τους νυν πολιτικά και αυτοδιοικητικά ανενεργούς υπερνομάρχες. Αντίθετα, εξαιρετικά ενισχυμένοι φαίνεται να είναι οι τοπικοί αντιπεριφερειάρχες (σκιώδεις νομάρχες), οι οποίοι θα διατηρήσουν την ουσιαστική αρμοδιότητα για την προάσπιση και προώθηση των θεμάτων που θα αφορούν τα διοικητικά όρια της νομαρχίας, η οποία θα παραμείνει το διοικητικό κέντρο του νομού με πολιτικό προϊστάμενο τώρα πια τον τοπικό αντιπεριφερειάρχη». Στην ουσία λένε ότι ο νέος ρόλος του αιρετού περιφερειάρχη δεν είναι τίποτε περισσότερο από γνωμοδοτικός και εισηγητικός, γεγονός που φαίνεται από το είδος και το εύρος των αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στους τομείς της γεωργίας, της αλιείας και της συναλλαγής με τον πολίτη. Αναφορικά με τα οικονομικά του εγχειρήματος, η κριτική που ασκείται υποστηρίζει ότι δεν υπάρχει πρόβλεψη για πόρους ούτε στον πρώτο αλλά ούτε και στο δεύτερο βαθμό ενώ υπάρχει ασάφεια και δεν εξειδικεύεται το επιχειρησιακό κομμάτι του «Καλλικράτη».